根據(jù)《政府投資條例》(國務(wù)院令第712號)《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》、《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》等文件規(guī)定及相關(guān)項目實操經(jīng)驗，梳理特許經(jīng)營項目操作流程如下：

　　1 授權(quán)實施機構(gòu)

　　首先，第一步還是明確誰來牽頭做，做什么，怎么做，最終想達(dá)到什么目標(biāo)等等。

　　與PPP舊機制以及特許經(jīng)營管理辦法一樣，文件明確地方各級人民政府可依法依規(guī)授權(quán)有關(guān)行業(yè)主管部門、事業(yè)單位等作為特許經(jīng)營項目實施機構(gòu);

　　負(fù)責(zé)特許經(jīng)營方案編制、特許經(jīng)營者選擇、特許經(jīng)營協(xié)議簽訂、項目實施監(jiān)管、合作期滿移交接收等工作。

　　縣級以上人民政府授權(quán)有關(guān)部門或單位作為實施機構(gòu)負(fù)責(zé)特許經(jīng)營項目有關(guān)實施工作，并明確具體授權(quán)范圍。

　　具體可由有關(guān)部門或單位向本級人民政府書面申請啟動特許經(jīng)營項目，本級人民政府以批復(fù)、會議紀(jì)要或授權(quán)書等形式明確項目采用特許經(jīng)營模式實施、授權(quán)該部門或單位作為項目實施機構(gòu)及具體授權(quán)范圍等相關(guān)事宜，如需委派政府出資代表參與項目公司出資，也可在文件中一并授權(quán)。

　　項目實施機構(gòu)應(yīng)當(dāng)參照可行性研究報告編制規(guī)范，牽頭編制特許經(jīng)營方案。

　　2 開展前期工作

　　根據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》及《發(fā)改委關(guān)于切實做好<基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法>貫徹實施工作的通知》(發(fā)改法規(guī)〔2015〕1508號)的相關(guān)規(guī)定：

　　政府特許經(jīng)營項目可采用：建設(shè)-運營-移交(BOT)、建設(shè)-擁有-運營-移交(BOOT)、建設(shè)-移交-運營(BTO)以及設(shè)計-建設(shè)-融資-運營(DBFO)、改建-運營-移交(ROT)、建設(shè)-擁有-運營(BOO)、轉(zhuǎn)讓-運營-移交(TOT)、運營管理(O&M)等方式開展。

　　即，新建項目、改擴建項目及存量項目均可采用政府特許經(jīng)營模式實施。

　　新建項目及改擴建項目，若政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的，根據(jù)《政府投資條例》(國務(wù)院令第712號)的規(guī)定，應(yīng)實行審批制;

　　通常由實施機構(gòu)或相關(guān)項目單位組織委托可研單位編制項目建議書、可行性研究報告等，并按照政府投資管理權(quán)限和規(guī)定的程序，報投資主管部門或者其他有關(guān)部門審批。

　　若不涉及政府投資，則根據(jù)《企業(yè)投資項目核準(zhǔn)和備案管理條例》(國務(wù)院令第673號)的規(guī)定，實行核準(zhǔn)制或備案制，可在前期由平臺公司作為主體先行完成核準(zhǔn)或備案手續(xù)，待實施機構(gòu)與特許經(jīng)營者(項目公司)簽訂協(xié)議后，再將相關(guān)手續(xù)變更或重新辦理至特許經(jīng)營者(項目公司)名下。

　　政府核準(zhǔn)投資項目目錄內(nèi)的項目可由企業(yè)向核準(zhǔn)機關(guān)提交項目申請書，辦理項目核準(zhǔn)手續(xù);政府核準(zhǔn)投資項目目錄以外的項目，則僅需在開工建設(shè)前在項目在線監(jiān)管平臺將相關(guān)信息進行備案。

　　存量項目若需轉(zhuǎn)讓所有權(quán)或經(jīng)營權(quán)的，通常由實施機構(gòu)或相關(guān)項目單位組織委托資產(chǎn)評估機構(gòu)編制存量資產(chǎn)(經(jīng)營權(quán))評估報告，履行國有資產(chǎn)評估、轉(zhuǎn)讓等程序。

　　3 實施方案編制

　　接下來必須敲定方案內(nèi)容，明確由誰來把關(guān)審核、如何開展論證評估。

　　PPP舊機制下PPP項目實施方案由本級人民政府批準(zhǔn)，特許經(jīng)營管理辦法則明確由本級人民政府或其授權(quán)部門審定特許經(jīng)營項目實施方案。

　　而新機制則更加明確，由地方各級發(fā)改部門嚴(yán)格把關(guān)項目特許經(jīng)營方案等有關(guān)內(nèi)容;特許經(jīng)營方案比照政府投資項目審批權(quán)限和要求，由有關(guān)方面履行審核手續(xù)。

　　通俗點講，就是由地方各級發(fā)改部門負(fù)責(zé)審核特許經(jīng)營方案。在審核特許經(jīng)營方案時，要同步開展特許經(jīng)營模式可行性論證，這與2019年的“發(fā)改投資規(guī)〔2019〕1098 號文”一脈相承。

　　而不再要求開展舊機制下的物有所值評價和財政承受能力論證，“兩評一案”成為歷史。

　　實施機構(gòu)可以根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需求，以及有關(guān)法人和其他組織提出的特許經(jīng)營項目建議等，提出特許經(jīng)營項目實施方案。

　　根據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，特許經(jīng)營項目實施方案應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：

　?、夙椖棵Q;

　?、陧椖繉嵤C構(gòu);

　?、垌椖拷ㄔO(shè)規(guī)模、投資總額、實施進度，以及提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)等基本經(jīng)濟技術(shù)指標(biāo);

　?、芡顿Y回報、價格及其測算;

　?、菘尚行苑治?，即降低全生命周期成本和提高公共服務(wù)質(zhì)量效率的分析估算等;

　　⑥特許經(jīng)營協(xié)議框架草案及特許經(jīng)營期限;

　?、咛卦S經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)具備的條件及選擇方式;

　?、嗾兄Z和保障;

　?、崽卦S經(jīng)營期限屆滿后資產(chǎn)處置方式;

　?、鈶?yīng)當(dāng)明確的其他事項。

　　實踐中，通常由實施機構(gòu)委托專業(yè)的第三方咨詢機構(gòu)編制特許經(jīng)營實施方案。

　　4 可行性評估

　　實施機構(gòu)可以委托具有相應(yīng)能力和經(jīng)驗的第三方機構(gòu)，開展特許經(jīng)營可行性評估，完善特許經(jīng)營項目實施方案。

　　根據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，特許經(jīng)營可行性評估應(yīng)當(dāng)主要包括以下內(nèi)容：

　?、偬卦S經(jīng)營項目全生命周期成本、技術(shù)路線和工程方案的合理性，可能的融資方式、融資規(guī)模、資金成本，所提供公共服務(wù)的質(zhì)量效率，建設(shè)運營標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求等;

　?、谒峁┕卜?wù)的質(zhì)量效率，建設(shè)運營標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求等;

　?、巯嚓P(guān)領(lǐng)域市場發(fā)育程度，市場主體建設(shè)運營能力狀況和參與意愿;

　?、苡脩舾顿M項目公眾支付意愿和能力評估。

　　實踐中，通常由實施機構(gòu)委托專業(yè)第三方咨詢機構(gòu)通過編制可行性評估報告的方式完成項目可行性評估，并根據(jù)可行性評估情況進一步完善實施方案。

　　5 物有所值評估及財政承受能力論證

　　根據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，“需要政府提供可行性缺口補助或者開展物有所值評估的，由財政部門負(fù)責(zé)開展相關(guān)工作。

　　具體辦法由國務(wù)院財政部門另行制定”;“需要政府提供可行性缺口補助的特許經(jīng)營項目，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照預(yù)算法規(guī)定;

　　綜合考慮政府財政承受能力和債務(wù)風(fēng)險狀況，合理確定財政付費總額和分年度數(shù)額，并與政府年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃相銜接，確保資金撥付需要?！?/p>

　　實踐中，通常由實施機構(gòu)或財政部門委托第三方咨詢機構(gòu)通過編制物有所值評估報告及財政承受能力論證報告的方式完成項目物有所值評估及財政承受能力論證。

　　6 實施方案審查

　　由實施機構(gòu)會同發(fā)展改革、財政、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土、環(huán)保、水利等有關(guān)部門對特許經(jīng)營項目實施方案進行審查。

　　經(jīng)審查認(rèn)為實施方案可行的，各部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)職責(zé)分別出具書面審查意見。

　　7 實施方案審定

　　實施機構(gòu)綜合各部門書面審查意見，報本級人民政府或其授權(quán)部門審定特許經(jīng)營項目實施方案。

　　實踐中，通常由本級人民政府通過批復(fù)、會議紀(jì)要等形式明確實施方案審查通過的結(jié)果。

　　8 編制特許經(jīng)營者采購文件

　　由實施機構(gòu)委托招標(biāo)代理及咨詢機構(gòu)根據(jù)審定的特許經(jīng)營項目實施方案，編制采購文件及特許經(jīng)營協(xié)議。

　　采購文件中應(yīng)載明是否要求成立特許經(jīng)營項目公司。

　　根據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，特許經(jīng)營協(xié)議應(yīng)當(dāng)主要包括以下內(nèi)容：

　?、夙椖棵Q、內(nèi)容;

　?、谔卦S經(jīng)營方式、區(qū)域、范圍和期限;

　?、垌椖抗镜慕?jīng)營范圍、注冊資本、股東出資方式、出資比例、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等;

　?、芩峁┊a(chǎn)品或者服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn);

　?、菰O(shè)施權(quán)屬，以及相應(yīng)的維護和更新改造;

　?、薇O(jiān)測評估;

　?、咄度谫Y期限和方式;

　?、嗍找嫒〉梅绞?，價格和收費標(biāo)準(zhǔn)的確定方法以及調(diào)整程序;

　?、崧募s擔(dān)保;

　?、馓卦S經(jīng)營期內(nèi)的風(fēng)險分擔(dān);

　　?政府承諾和保障;

　　?應(yīng)急預(yù)案和臨時接管預(yù)案;

　　?特許經(jīng)營期限屆滿后，項目及資產(chǎn)移交方式、程序和要求等;

　　?變更、提前終止及補償;

　　?違約責(zé)任;

　　?爭議解決方式;

　　?需要明確的其他事項。

　　9 采購特許經(jīng)營者

　　由實施機構(gòu)通過招標(biāo)、競爭性談判等競爭方式選擇特許經(jīng)營者。

　　特許經(jīng)營項目建設(shè)運營標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求明確、有關(guān)領(lǐng)域市場競爭比較充分的，應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)方式選擇特許經(jīng)營者。

　　依法選定的特許經(jīng)營者，應(yīng)當(dāng)向社會公示。

　　10 簽訂特許經(jīng)營協(xié)議

　　第三步、第四步就如同一場婚姻，相親、選如意郎君、牽手，與之領(lǐng)證、辦酒席。

　　項目實施機構(gòu)通過公開競爭方式依法依規(guī)選擇特許經(jīng)營者(或聯(lián)合體)，并與之簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，如需成立項目公司的，先簽訂初步協(xié)議;

　　待項目公司成立后再與項目公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，這與特許經(jīng)營管理辦法的要求基本一致。

　　新機制并非對“公開競爭方式”提出具體、明確的要求，而特許經(jīng)營管理辦法則提出可采用招標(biāo)、競爭性談判等幾種競爭方式。

　　并明確特許經(jīng)營項目建設(shè)運營標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求明確、有關(guān)領(lǐng)域市場競爭比較充分的，應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)方式。

　　實施機構(gòu)應(yīng)當(dāng)與依法選定的特許經(jīng)營者簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。

　　需要成立項目公司的，實施機構(gòu)應(yīng)當(dāng)與依法選定的投資人簽訂初步協(xié)議，約定其在規(guī)定期限內(nèi)注冊成立項目公司，并與項目公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。